时习之 农业现代化这根“金扁担” 总书记念兹在兹

比较研究 引言 社会的高速发展对政府行政及行政法理论提出了更高的要求，为完成新时代的国家任务，传统的消极行政模式转变为积极行政模式，行政内容增加了给付行政与引导行政，政府承担起更多的主动促进社会公平、社会发展的功能，提供生存与照顾也越来越多地成为现代国家的行政任务。

根据《中华人民共和国立法法》第99条之规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。仅以履行公职为标准，还不能明确的界定某类人员是否属于公职人员。

在我国，构建国家机关关系的核心原则即人大制度以及民主集中制的国家机关组织原则。按照《中华人民共和国代表法》的规定，人大代表不仅享有法律上的权利、义务，而且因其人民利益代表者、人民意志的委托者的角色，对代表履职不当的追究，一般采取罢免、停止执行代表职务、责令辞职等政治问责方式。议员如果在议会之外违反了某些规则或者发生了冲突，应该适用其他的惩戒方式，而不能照搬议会内部违纪惩戒，当然，议会内部并非只是议会会场之内，而是泛指履行议员职务的各类场所。在未来的实践中，为了解决监察执法制度供给不足的问题，可欲可行的办法只能依靠执政党协调各方的政治优势，来督请全国人大常委会及时做出法律性决定或者法律解释。在法律未作修改时，监察机关不能以便宜执法为由，轻率地创制性执法，从而违反公权机关法无授权不可为的原则。

若议员能主动承认错误，议长可采取口头警告或免于处罚的方式惩戒，而不需要专门的惩戒机构出面解决。再次，在人大常委会内部适时成立独立的纪律惩戒机构。摘要:  尽管我国现行法律规范中尚无滥用政府信息公开申请权相关概念的表述，但法院判决已有涉及。

尽管这四方面较为抽象，却是判断行为人主观目的合法与否的规范依据。在得出多个申请人一致行动后，法院便可将他们的行为一并评价。（一）主观目的是否合法 《条例》未要求申请人在申请时必须注明申请目的，但并不禁止行政机关和法院探究申请人的真实动机。作者简介：于文豪，法学博士，中央财经大学法学院副教授。

在判断当事人是否明知时，行政机关和法院应以普通人的理解层次进行考量，并综合相关事实证据作出判断。[10] 第六，申请主体呈现群体化特征。

[17] 三、对滥用申请权既有判断标准的批判性分析 在梳理上述案件后，我们获得的一个深刻印象是，法院通过各种元素的展示和价值的宣示来努力使人信服：滥用申请权是不能被支持的。1.申请内容方面 （1）申请明知属于非政府信息范畴的信息，或者事前不知但在行政机关释明后仍执意申请。对于大量申请的场合，《征求意见稿》第36条第3款表示要进行规制。继而又以申请政府信息公开形式要求公安部公开其支撑行政复议不予受理决定的依据，试图以政府信息公开的名义再度启动已告终结的纠纷处理程序，在公安部作出信息公开答复后，其又提起多起行政诉讼案件，为的是达到扩大影响、反映信访诉求的目的。

四、认定滥用申请权的思考框架 那么，如何为滥用申请权的认定提供具有可操作性的思考框架？王锡锌教授提出从主观、手段和后果三方面进行分析，分别测试申请人是否属于恶意利用信息公开程序、申请行为是否以符合某种体面、正直、尊严等要求而做出行为以及是否导致无意义的资源浪费，或资源投入和效用完全不成比例，或行政机构满足申请将会影响其他法定职责的履行。申请人不是为了获取政府信息，而是为了表达不满情绪，攻击、诋毁特定对象，或者向政府施压，此种申请便不具有正当性。《条例》第13条规定的三需要作为法规范认可的正当用途，可否作为甄别申请人动机适当与否的依据，学界存在不同看法。[16] 参见李广宇：《政府信息公开诉讼：理念、方法与案例》,法律出版社2012年版，第3-9页。

三是法院开始考察原告的申请目的。这包括向同一行政机关申请内容相同或相似的信息，或者向不同行政机关申请内容相同或相似的申请，申请人不分主体、不分性质的任意申请意在滋扰行政机关。

[24] 王敬波、李帅：《我国政府信息公开的问题、对策与前瞻》,载《行政法学研究》2017年第2期。关键词:  政府信息公开。

如在徐俱华案中，法院在事实认定部分提到，原告要求瑞安市锦湖街道办事处公开2013年4月1日至10月30日林朝进到任时花费公款去KTV包间特殊服务多少次，2013年4月1日至10月30日张震宇到任时花费公款吃喝多少详细情况，要求瑞枫公路改建工程建设指挥部公开2009年3月17日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋共雇佣了多少黑保安、2009年3月12日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋当天共有几名领导接受性服务等信息，其申请表载明所需信息的用途为落实中央关于打老虎、拍苍蝇的重要指示等。如，在陆红霞案中，法官将陆红霞的父亲陆富国和伯母张兰的申请行为一并评价。如在李红案中，法院认为，李红及其兄妹5人申请政府信息和提起诉讼的目的在于向政府施压，是为了引起政府对其拆迁补偿安置问题的重视和解决，而不是为了生产、生活和科研的需要。（3）拒绝明确信息申请。《征求意见稿》第31条第6项提出，行政机关对于重复申请可以告知不予重复处理，但这也缺乏可操作性。如在佘恩如案中，佘恩如申请的涉案信息与其妻纪爱美曾经申请的信息内容一致，被告国土资源局之前就同一信息已向其妻作出答复，并告知不再重复答复，且从佘恩如夫妇的政府信息公开申请表来看，两次申请填写的联系电话和地址均相同。

通过对这些案例的仔细研读，除去重复案例、关联申请人案例和其他不相关案例后，共选取其中18个典型案例作为分析对象。（4）申请的是不可能存在的信息，或者是古怪、迷信的信息。

但行政机关对申请的明确性要求不能过度苛刻，申请人往往不能准确描述目标信息的规范名称、文号等。法院和行政机关以如此方式探究当事人动机，应当处理好妥当性方面的疑问。

所谓通谋申请，即两个以上的申请人基于共同故意，事先联络好共同向同一或不同的行政机关提交大量、重复的申请。如何判断某种申请行为构成权利滥用，行政机关和法院并未形成稳定明确的标准，学者们的关注点也颇为分散。

由于语义的不确定性，多大程度上构成重复难以甄别：申请人增加或减少几个字是否属于重复？申请人从另一角度进行描述，实则指向同一信息，是否也属于重复？重复判断标准的非明确化，容易成为拒绝公开的挡箭牌。对于数量众多的申请，不能因个别申请符合《条例》就认定所有申请均合法，反之亦要避免。[5] 江苏省南通市中级人民法院[2016]苏06行终616号行政裁定书。一是扩大行为实施主体的考察范围。

在司法裁判中，法院首先应当判断行政机关是否履行了法定职责。实际上，《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》并未完全禁止申请人多事一申请。

[26]《征求意见稿》规定，行政机关无法在规定期限内答复申请人的，可以延迟答复并告知申请人，但未规定至多可以延迟多长时间。而行政与司法实践中涉及滥用申请权的事案居多不下。

[27] 参见吕艳滨：《日本对滥用政府信息公开申请权的认定》，载《人民司法》2015年第15期。国务院法制办公室2017年6月6日公布的《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）亦未给滥用申请权的认定提供指引。

当申请内容模糊时，行政机关有权要求申请人更改、补充或按照一事一申请原则重新提出申请。对此，可以借助比例原则予以衡量。[18] 沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对》,载《法制与社会发展》2016年第5期。法院在解决何为滥用政府信息公开申请权的问题上，虽未给出严格、精准的定义，但间接提出了认定该行为的相关考量特征。

对此，英国《信息自由法》第12条第4款规定，多人共同造成的答复总成本均算作其中每一人所造成的行政负担。如在袁同华案中，法院指出：被告已经向南京国土资源局化学工业园区分局提出政府信息公开申请并获取了相关政府信息，却仍就该信息向非制作或保存机关的六合区政府进行申请。

依据《宪法》和《条例》的有关规定，公民享有平等的知情权和独立的信息公开申请权，限制申请资格不免剥夺申请人平等参与信息公开程序的机会。以上三个变化反映了法院在界定滥用申请权时呈现出短时间内的跃进式发展。

[17] 最高人民法院[2016]最高法行申4405号行政裁定书。面对矛盾纠纷的泛司法化倾向，很多时候司法救济并无必要。